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La schizofrenia dell'accoglienza
di Erika Gramaglia
Legge Martelli, Turco-Napolitano, Bossi-Fini: la legislazione dell'immigrazione

Pur essendo stati per secoli un popolo di migranti, gli italiani di oggi sembrano avere poca dimestichezza con l’argomento immigrazione.
Valgano a dimostrarlo i risultati di una ricerca condotta da Mackno e Consulting su commissione del ministero degli Interni, dalla quale emerge che l’85% degli intervistati, per farsi un’idea sugli immigrati, attinge principalmente alle notizie diffuse dai telegiornali. Inoltre, i più ritengono che gli immigrati irregolari superino i regolari del 50%, fatto tra l’altro smentito dai dati ufficiali. Il dossier statistico sull’immigrazione 2007 di Caritas/Migrantes stima, su un totale di oltre 3.600.000 cittadini stranieri residenti in Italia, la presenza di stranieri irregolari in circa 100.000 unità, di cui il 36% viene effettivamente rimpatriato dalle forze dell’ordine. Un numero tutto sommato esiguo se si considera che la nostra penisola, per sua stessa conformazione e posizione geografica, è un Paese esposto ai flussi migratori. Dal dossier emerge che il 56% degli immigrati regolari si trova in Italia per motivi di lavoro, mentre un altro 35,6% per ragioni legate al fenomeno del ricongiungimento familiare, che ha prodotto l’aumento e la stabilizzazione dei soggiornanti di lungo periodo. Spesso in assenza di una effettiva integrazione nel tessuto sociale.
Pur consapevoli che il fenomeno è destinato ad aumentare, gli italiani continuano a essere divisi in due blocchi contrapposti, gli uni favorevoli gli altri contrari.
L’atteggiamento schizofrenico della società civile, oscillante tra accoglienza e rifiuto, si rispecchia fedelmente negli interventi normativi che a partire dal 1990 hanno progressivamente affinato la struttura giuridica di quel fenomeno economico-sociale che è l’immigrazione.

Il primo intervento, la legge 39/1990 cosiddetta legge Martelli, si presenta formalmente come provvedimento in materia di rifugiati e profughi, argomento principale del testo di legge, che in effetti amplia e definisce lo status di rifugiato e il diritto di asilo politico a esso collegato. La seconda parte del testo si pone invece come un tentativo, per quanto tardivo, di regolamentare l’aumento esponenziale dei flussi migratori degli anni ’80, mediante programmazione statale dei flussi di ingresso degli stranieri non comunitari in base alle necessità produttive e occupazionali del Paese. Si delinea fin da subito quella che diventerà una costante della legislazione: la gestione dell’immigrazione da un punto di vista economico.
Per quanto riguarda la lotta all’immigrazione clandestina, la legge Martelli introduce per la prima volta pene detentive e pecuniarie, aggravate dalla circostanza del concorso per delinquere. Pene lievi, se si considerano quelle attualmente in vigore: la reclusione fino a due anni o una multa fino a due milioni delle vecchie lire, aumentate a sei anni più una multa da dieci a cinquanta milioni in caso di concorso o lucro.

La legge Martelli fissa inoltre i parametri iniziali del meccanismo generalizzato dell’espulsione quale mezzo di controllo degli immigrati socialmente pericolosi o clandestini, mediante provvedimento del prefetto disposto con decreto motivato. Esso si sostanzia nella intimazione ad abbandonare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni, con l’accompagnamento alla frontiera solo in caso di violazione. La permanenza dello straniero sul territorio italiano viene subordinata al rilascio di un permesso di soggiorno da parte della questura o del commissariato di Pubblica sicurezza territorialmente competente che indica il motivo della permanenza, dal quale dipende la durata stessa del permesso che va da un minimo di tre mesi a un massimo di due anni. In materia di lavoro, la legge Martelli sembra più tesa a sanare una situazione pregressa che non a tracciare un quadro organico per il futuro, sostanziandosi in una moratoria atta a sanare le irregolarità che vedono i lavoratori stranieri più inclini, per necessità, a lavorare ‘in nero’ e a salari più bassi.
Nonostante il poco respiro della normativa nel suo complesso, la legge Martelli ha comunque impostato la lenta e iniziale stabilizzazione dei migranti, attraverso i primi interventi volti all’integrazione e alla partecipazione alla vita pubblica.

Il rapido evolversi del fenomeno, conseguenza del mutamento degli assetti internazionali, ha tuttavia evidenziato nel giro di pochi anni l’inadeguatezza del testo, inducendo il Parlamento all’emanazione di una normativa più esaustiva, la legge 40/1998 cosiddetta Turco-Napolitano, confluita successivamente nel Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulle condizioni dello straniero (dl 286/1998). È questo l’assetto su cui l’intervento legislativo più recente, la legge 189/2002 cosiddetta legge Bossi-Fini, è andato a incidere, in senso vessatorio e punitivo.
Nonostante la Bossi-Fini costituisca formalmente solo una modifica al Testo unico, che riprendeva l’impianto della Turco-Napolitano, essa vi introduce significative modifiche, da un lato rendendo più difficoltoso l’ingresso e il soggiorno regolare dello straniero e agevolandone l’allontanamento, dall’altro riformando in senso restrittivo la disciplina dell’asilo. Il meccanismo fondamentale di controllo dell’immigrazione rimane la politica dei flussi, quantificata annualmente dal governo mediante un decreto che fissa il numero di stranieri che possono fare ingresso in Italia per motivi di lavoro. Chiaro l’intento, peraltro ereditato dalla normativa precedente, di controllare il fenomeno attraverso la limitazione numerica degli ingressi imposta dall’autorità.

La Bossi-Fini fa però un passo ulteriore, prevedendo restrizioni all’ingresso in Italia di cittadini appartenenti a Paesi che non collaborano adeguatamente col governo italiano nel contrastare l’immigrazione clandestina o nella riammissione di propri cittadini soggetti a provvedimenti di rimpatrio, attribuendo nel contempo quote preferenziali agli Stati che abbiano stipulato accordi bilaterali volti alla regolamentazione dei flussi di ingresso e delle procedure di riammissione. Si produce in questo modo una disuguaglianza sostanziale tra gli stranieri basata esclusivamente sulla loro cittadinanza. È infatti possibile che al lavoratore in possesso di tutti i requisiti venga negato il permesso di soggiornare in Italia per il solo fatto di appartenere a uno Stato che, a parere insindacabile del governo italiano, non abbia posto in essere una politica sufficientemente ‘collaborativa’, con il conseguente aumento di immigrazione clandestina da questi Paesi, impossibilitati a ‘esportare’ legalmente la propria forza lavoro.
Per quanto riguarda le procedure di ingresso, in linea con la precedente legislazione, la Bossi-Fini impone allo straniero l’ottenimento di un visto rilasciato dall’ambasciata o dal consolato del Paese di origine. Precisa però che l’eventuale diniego non debba essere motivato. Questa eccezione alla regola generale per cui i provvedimenti della pubblica amministrazione devono essere motivati per permettere al cittadino di proporre ricorso, rende di fatto inappellabile il provvedimento di rifiuto.

La Bossi-Fini aumenta anche il numero delle cause ostative al rilascio del visto, introducendo, oltre alla mancanza dei requisiti e i motivi di ordine pubblico, il diniego a seguito di condanna penale, anche patteggiata. L’estensione a questo tipo di condanna, che deriva da un accordo tra le parti e non da un accertamento di responsabilità, è un chiaro segno del carattere repressivo della legge che introduce l’obbligo per lo straniero che richiede il rilascio, così come il rinnovo del permesso di soggiorno, a essere sottoposto a rilievi fotodattiloscopici. Procedura solitamente riservata ai delinquenti còlti in flagranza di reato e non prevista né per i cittadini italiani né per i cittadini stranieri appartenenti ai Paesi dell’Unione europea.
Anche per quanto riguarda le procedure di ingresso dei lavoratori subordinati non stagionali, ossia della maggior parte dei lavoratori stranieri, la Bossi-Fini conferma l’impostazione delle leggi precedenti. Il meccanismo è quello della chiamata nominativa. Il rilascio del permesso di soggiorno è subordinato all’ottenimento di un contratto di soggiorno, con il quale il datore di lavoro italiano si impegna a garantire al lavoratore straniero un alloggio e il pagamento delle spese di viaggio per il rientro nel Paese di provenienza. Si tratta chiaramente di una mistificazione: il legislatore presuppone che il datore di lavoro assuma il lavoratore straniero senza neanche conoscerlo, dal momento che dovrebbe trovarsi nel Paese di origine, non avendo ancora ottenuto il permesso di soggiorno. La pratica dimostra che nella maggior parte dei casi il datore di lavoro assume l’immigrato, magari clandestino o in possesso di un visto turistico, in modo informale, per poi formalizzare l’assunzione in un momento successivo attraverso la chiamata nominativa, facendo ‘apparire’ lo straniero in Italia al momento opportuno. È questo uno dei punti più claudicanti dell’intera struttura. Paradossalmente, la norma posta a contrastare l’immigrazione clandestina, alimenta di fatto il mercato della forza lavoro non tutelata e a basso costo, dal momento che solo nella clandestinità un lavoratore straniero può procacciarsi un impiego e, di conseguenza, la legalità.

La Bossi-Fini, mediante modifica dell’art 23 T.U., ha peggiorato ulteriormente la situazione, abolendo il meccanismo più realistico per gestire l’ingresso dei lavoratori stranieri introdotto dalla Turco- Napolitano, che prevedeva la possibilità per il cittadino italiano o lo straniero regolarmente soggiornante, che intendessero farsi garanti dell’ingresso di uno straniero per consentirgli l’inserimento del mercato del lavoro, di presentare apposita richiesta nominativa alla questura della provincia di residenza. Il richiedente doveva dimostrare di poter assicurare allo straniero alloggio, sostentamento e assistenza sanitaria per tutta la durata del soggiorno; allo straniero era data possibilità, previa iscrizione alle liste di collocamento, di ottenere un permesso di soggiorno annuale a fini di inserimento nel mercato del lavoro.
Una logica senz’altro più aderente alle normali dinamiche dei flussi migratori rispetto a quella attualmente in vigore. La Bossi-Fini si dimostra ostile anche verso il processo di stabilizzazione dell’immigrato dilatando da cinque a sei anni i termini per la richiesta della carta di soggiorno, quella che consente la permanenza a tempo indeterminato.

Ma è in materia di lotta all’immigrazione clandestina che la Bossi-Fini da il meglio di sé. Seppure vengono aumentate le pene detentive e pecuniarie connesse al favoreggiamento dell’immigrazione non regolare, la principale novità è la riforma della procedura di espulsione. Per comprenderne l’impatto è necessario chiarire il quadro delineato dalla normativa precedente.
La Turco-Napolitano prevedeva tre tipi di espulsioni, due per motivi giudiziari e una per ragioni amministrative, risultata poi quella di maggior applicazione. L’espulsione amministrativa, disposta dal ministro dell’Interno o più comunemente dal prefetto per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, consisteva in un decreto motivato contenete l’intimazione a lasciare il territorio nazionale entro un termine di quindici giorni. L’espulsione eseguita con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica era prevista solo nel caso che lo straniero già espulso si fosse indebitamente trattenuto nel territorio dello Stato oltre il termine fissato dall’intimazione, oppure vi fosse la concreta possibilità che volesse sottrarsi all’esecuzione del provvedimento. Nel caso non fosse possibile l’immediato accompagnamento alla frontiera, per mancanza di un mezzo di trasporto adeguato o il compimento di attività di accertamento sull’identità e la cittadinanza dello straniero, la legge prevedeva che l’immigrato fosse trattenuto presso uno dei Centri di permanenza temporanea e assistenza, istituiti proprio a tale scopo.

La ratio della norma è chiara: gestire le procedure di rimpatrio in forma amministrativa, attribuendo carattere residuale all’esecuzione forzata del provvedimento. In questo contesto l’utilizzo dei Centri di permanenza temporanea risultava teoricamente marginale rispetto alla gestione generale del fenomeno.
La Bossi-Fini ha ribaltato questo scenario, invertendone le proporzioni. L’espulsione coatta diventa il meccanismo principale, rendendo residuale l’applicazione della sola intimazione. Il nuovo assetto ha comportato un incremento nel ricorso ai Centri di permanenza temporanea, divenuti di fatto centri di detenzione, dai quali tutti i clandestini sono costretti a passare, indipendentemente dal fatto di essere o meno socialmente pericolosi. Il carattere repressivo della norma si evince anche dall’innalzamento del limite temporale del divieto di rientro da cinque a dieci anni.
La Bossi-Fini, attenta anche alla prevenzione del fenomeno, dispone maggiori controlli transfrontalieri, con particolare attenzione alla vigilanza delle coste, ampliando oltre il limite delle acque territoriali l’ambito operativo delle navi in servizio di polizia. Questo aspetto in particolare sembra essere in contrasto con l’art. 13 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, secondo il quale “ogni uomo è libero di lasciare il proprio Paese”. Lo straniero che si trova in acque internazionali, che non è ancora entrato in Italia, sta formalmente esercitando il suo diritto a emigrare; potrebbe ipoteticamente cambiare rotta e non entrare neppure nel territorio dello Stato, e quindi nella sua giurisdizione, eppure è sottoposto ai controlli della polizia italiana, esercitati in un ambito territoriale generalmente non riconosciuto dalle consuetudini del diritto internazionale.

Lo zelo del legislatore si è spinto oltre, stabilendo l’applicabilità,“in quanto compatibili”, delle norme relative al controllo del traffico via mare anche al controllo del traffico aereo. Ma alla luce delle leggi della aerodinamica sembra improbabile che un aereo della polizia italiana, pur che abbia fondato motivo di ritenere di aver individuato una ‘carretta dei cieli’, possa “fermarla, sottoporla a ispezione e, se rinvenuti elementi che confermino il coinvolgimento della nave in un traffico di migranti, sequestrarla conducendo la stessa in un porto dello Stato”.
Come abbiamo già avuto modo di notare, la Bossi-Fini non è un intervento normativo a sé stante, ma una legge di modifica di un corpo normativo più vasto, volto a regolamentare anche gli aspetti sociali del fenomeno immigrazione. Pur modificando in senso punitivo tutta la materia concernente la responsabilità giuridica dello straniero, poco incide sul versante dell’integrazione. La legge dedica solo cinque dei 38 articoli che la compongono alla regolamentazione dell’istituto del ricongiungimento familiare e alla programmazione di attività volte all’integrazione dello straniero, apportando modifiche contenute e trascurabili. Dai dati pubblicati da Caritas/Migrantes emerge invece una forte componente migratoria connessa alla dinamica del ricongiungimento, che insieme alle presenze per lavoro rappresenta il 92% del totale.

È interessante notare che se in passato gli aumenti rilevanti della popolazione straniera avvenivano in conseguenza di campagne di regolarizzazione, negli ultimi due anni ciò è avvenuto in assenza di tali provvedimenti. È un chiaro segno dei cambiamenti intervenuti nel fenomeno, cambiamenti di cui probabilmente i governi italiani degli ultimi vent’anni non si sono accorti. Impegnati a perseguire i clandestini, hanno dimenticato di costruire le basi sociali, ma soprattutto culturali, su cui poggiare l’accoglienza verso i regolari.
Nell’evoluzione a tratti contraddittoria della normativa, possiamo ravvisare un elemento di continuità nella progressiva trasformazione dell’immigrazione da fenomeno sociale a fattore essenzialmente economico. L’Italia vanta un indice di natalità bassissimo e ambizioni produttive elevate. Gli immigrati ci servono. Meglio – è l’innegabile conclusione a seguito dell’analisi della normativa che li riguarda – se irregolari: possono così formare quell’esercito di riserva a basso costo necessario a un’economia capitalistica che affronta la propria crisi strutturale con l’assalto al costo del lavoro.
La presenza straniera ha ormai raggiunto il 6,2% della popolazione italiana. Un sottoproletariato figlio di un dio minore, che pur contribuendo attivamente all’economia del Paese, non ha gli stessi diritti dei cittadini italiani.

 

Erika Gramaglia

 

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