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Dura lex

 

Il carcere duro in Italia fra illegittimità costituzionale e necessità investigative (1ª parte)
di Giovanna Baer

(Paginauno n. 28, giugno - settembre 2012)

QUI la seconda parte dell'inchiesta

Dall'articolo 90 al 41 bis

Se in questi tempi bui è difficile discutere di garanzie costituzionali in generale, quando a tema ci sono i diritti di cittadini indagati o condannati, e peggio ancora di cittadini indagati o condannati per reati connessi alla criminalità organizzata o a fenomeni eversivi, si può essere praticamente certi di un disinteresse totale. Eppure dovrebbe preoccupare tutti che, in nome di una finalità considerata superiore (ma da chi? E su quali basi?) – come la sicurezza interna, la lotta al terrorismo o la lotta alle mafie – si possa disporre, al riparo da ogni accusa di illegalità, delle garanzie teoricamente ‘indisponibili’ in uno Stato di diritto. Quando i fattacci avvengono altrove – Abu Grahib, Guantanamo o la Siria – è molto facile indignarsi ed ergersi a paladini della sacra carta dei diritti dell’uomo “senza se e senza ma”, ma quando il problema riguarda il nostro Paese ecco che cominciano a enumerarsi i distinguo.

Il 10 aprile 2012 L’Espresso ha pubblicato la confessione del commissario Salvatore Genova. Secondo quanto espressamente ammesso, Genova e ‘I quattro dell’Ave Maria’, una squadra investigativa formata su iniziativa ministeriale (da Virgilio Rognoni, allora agli Interni) e specializzata nell’interrogatorio duro, capeggiata dal primo dirigente Nicola Ciocia (soprannominato dottor De Tormentis), hanno praticato in più occasioni la tortura con la tecnica del waterboarding per estorcere informazioni a fermati, sospettati di terrorismo. Le vittime, già minacciate e malmenate nelle sedi ufficiali, venivano trasferite con gli occhi bendati in un villino ad hoc affittato dalla questura, dove i poliziotti incappucciati li spogliavano, li legavano mani e piedi a una sedia e infilavano loro in gola un tubo da cui usciva acqua salatissima, che veniva pompata nei polmoni e nello stomaco. Quando i malcapitati perdevano i sensi venivano rianimati
per essere nuovamente soggetti al trattamento fino a che la squadra non si reputava soddisfatta delle informazioni estorte.

Le donne subivano una sorte diversa, come nel caso di Elisabetta Arcangelis accusata di appartenere alle Brigate Rosse: “La ragazza è legata, nuda, la maltrattano, le tirano i capezzoli con una pinza, le infilano un manganello nella vagina, la ragazza urla, il suo compagno la sente (è rinchiuso nella stanza accanto, n.d.a.) e viene picchiato duramente, colpito allo stomaco, alle gambe. Ha paura per sé ma soprattutto per la sua compagna. I due sono molto uniti, costruiranno poi la loro vita insieme, avranno due figlie”. A conclusione della sua confessione, il commissario Salvatore Genova nota: “Oggi, guardandomi indietro, vedo con chiarezza che ho sbagliato, che non avrei dovuto commettere quelle cose né consentirle. Non dovevo farlo né come uomo né come poliziotto. L’esperienza mi ha insegnato che avremmo potuto ottenere gli stessi risultati anche senza le violenze e la squadretta dell’Ave Maria”.

Per inciso, nessuno dei poliziotti e dei politici implicati è stato condannato per i fatti in oggetto, che erano stati resi noti proprio da L’Espresso già nel 1982 in un articolo dal titolo evocativo, “Il rullo confessore”, a firma di Pier Vittorio Buffa, il quale venne smentito e arrestato, mentre nessun provvedimento venne preso per i protagonisti della vicenda, di cui uno, Oscar Fioriolli, ricopre ancora oggi la carica di prefetto al ministero dell’Interno.
Ma qualche domanda bisogna porsela, visto che in Italia non esiste il reato di tortura: fino a che punto è lecito spingersi per tutelare le esigenze investigative e di sicurezza? E quel che è lecito è anche giusto?

Tortura e 41 bis
Sul reato di tortura in Italia c’è un vuoto normativo da colmare. Lo dice il 6 marzo 2012 la Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani del Senato in seduta a palazzo Madama: “Si tratterebbe non solo di un atto di civiltà giuridica e di difesa dei diritti umani delle persone private di libertà, ma anche di tutela e di salvaguardia dei diritti, della dignità e dell’onore delle forze di sicurezza e degli agenti della Polizia Penitenziaria spesso vittime esse stesse dell’inumanità del carcere”.
Dal lavoro svolto in Commissione, presieduta dal senatore Pietro Marcenaro, è emerso come, nonostante l’Italia abbia sottoscritto e ratificato la Convenzione delle Nazioni unite contro la tortura e i trattamenti inumani e degradanti del 1984, la fattispecie non è stata ancora inserita nel codice penale nonostante ci siano casi che (“non c’è ombra di dubbio” dice la Commissione) si configurano come atti di tortura ai danni dei detenuti.
Al centro del lavoro della Commissione, infatti, è proprio la violazione dei diritti umani “contestata e accertata in giudizio davanti a corti interne e internazionali”. Per la Commissione, la violazione dei diritti umani non è solo un fatto eticamente riprovevole, ma “una violazione della legalità”, a cui le istituzioni devono porre fine, anche attraverso un’impostazione che riduca drasticamente il ricorso alla carcerazione ai casi ritenuti indispensabili.
“Una prospettiva di ‘carcere minimo’ cui bisogna gradualmente tendere con una pluralità di iniziative e di strumenti”.

Intanto, nel vuoto normativo di cui tutti parlano ma che nessuno sembra disposto a colmare, l’Italia è scesa di un gradino nella triste classifica degli Stati del Consiglio d’Europa che violano maggiormente i diritti umani.
L’ultimo rapporto, datato luglio 2011, ci vede in una situazione migliore solo di Turchia, Russia, Romania, Ucraina, Polonia e Bulgaria. Vale la pena ricordare che la classifica è stilata sulla base dei ricorsi presentati davanti alla Commissione europea dei diritti umani dai cittadini che sono stati trattati in violazione di uno o più articoli della convenzione.
Il totale degli indennizzi economici inflitti dalla Corte all’Italia nei confronti dei querelanti ammonta per il 2010 a quasi 8 milioni di euro, più del doppio di quelli riconosciuti nel 2009, e si tratta di denaro pubblico sottratto all’intera cittadinanza in un periodo di crisi gravissima da un sistema penale e carcerario che appare sempre più fuori controllo.

Come già avvenuto in passato, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha insistito soprattutto sulla violazione dei diritti umani dei detenuti sottoposti al regime del carcere duro previsto dall’articolo 41 bis dell’ordinamento penitenziario. In particolare all’Italia viene addebitato il ritardo nel decidere i ricorsi presentati dai detenuti contro il 41 bis che, invece di essere decisi in 10 giorni come la legge prevede, richiedono normalmente quasi 6 mesi.
Per questo, il rapporto suggerisce “in prospettiva” di trasformare “il 41 bis da regime speciale a regime ordinario di detenzione (derogabile, quando è il caso, in senso favorevole ai detenuti), o addirittura a pena di specie diversa, inflitta dal giudice con la sentenza di condanna, e che preveda meccanismi di affievolimento o revoca nel corso dell’esecuzione, alla stregua di quanto accade attualmente per tutte le altre pene in genere”.
Ma in cosa consiste il regime di carcere duro, come nasce storicamente e quali sono le sue funzioni?

L’articolo 90 della legge 354 del 1975
L’articolo 41 bis ha una storia lunga e contrastata, e discende storicamente dall’art. 90 della legge di riforma dell’ordinamento penitenziario n. 354 del 1975. La riforma carceraria del ’75, ancora oggi in vigore con alcune modifiche, risponde al terzo comma dell’art. 27 della Costituzione, ossia esplicita in che cosa consiste e come si attua la funzione rieducativa della detenzione (fino ad allora nelle prigioni la vita era disumana anche per chi vi lavorava, come la polizia penitenziaria, che non a caso spingeva insieme ai detenuti per una riforma). Negli anni Settanta le sempre maggiori proteste per le condizioni nelle carceri erano sfociate in numerose rivolte interne, che a loro volta avevano provocato evasioni spettacolari, ragion per cui alle esigenze di umanità previste dalla Costituzione si affiancavano quelle ordinarie di ordine pubblico, per garantire una maggiore sicurezza delle strutture penitenziarie. L’art. 90 della riforma prevedeva di conseguenza che il ministro di Grazia e Giustizia avesse “facoltà di sospendere le regole di trattamento e gli istituti previsti dalla legge nell’ordinamento penitenziario, in uno o più stabilimenti e per un periodo determinato, strettamente necessario, quando ricorrono gravi ed eccezionali motivi di ordine e sicurezza”.

I requisiti di legittimità di tale provvedimento avrebbero dovuto essere tassativi: sia per quanto riguardava l’autorità competente alla sua emanazione, il ministro di Grazia e Giustizia; sia per il vincolo temporale di validità, limitato alla sola situazione di disturbo; sia infine circa il contenuto del provvedimento, che poteva avere solo carattere sospensivo e non sostitutivo (poteva cioè sospendere le regole ordinarie ma non sostituirle).
Tuttavia l’indeterminatezza di questo articolo, e più in particolare la previsione della decisione in capo al ministro (che è autorità politica e non giuridica o amministrativa), sollevò la preoccupazione che l’art. 90 potesse essere strumentalizzato e utilizzato come strumento di risposta ordinaria, considerando “gravi ed eccezionali motivi di ordine e sicurezza” le carenze dell’istituzione penitenziaria nel suo complesso e il suo mancato adeguamento organizzativo e funzionale ai principi della riforma. In realtà, la scelta del ministro, e non di altra autorità giudiziaria o amministrativa, partiva da un principio in astratto condivisibile, ossia permettere il controllo diretto del Parlamento (eletto dal popolo) su decisioni tanto gravi come la sospensione
di diritti costituzionalmente garantiti. Ma, e questo fu grave, non venne previsto nessun tipo di
contenimento normativo in difesa dei detenuti interessati, come la possibilità di fare ricorso contro il provvedimento emesso nei loro confronti presso la magistratura di sorveglianza.

Lo stesso relatore Luigi Dino Felisetti (Psi), opponendosi a un emendamento proposto dai senatori di sinistra, fece notare che “si tratta di una disposizione eccezionale a cui si spera di non fare ricorso”: di conseguenza non era ritenuto necessario sottoporre tale provvedimento ad alcun controllo di legittimità (Atti Parlamentari, VI legislatura, seduta del 19 dicembre 1974).
Nonostante le perplessità e le numerose discussioni circa il testo dell’articolo, esso rimase per lo più inapplicato fino al maggio del 1977, quando, con un decreto interministeriale a firma di Francesco Paolo Bonifacio-Vito Lattanzio-Francesco Cossiga (rispettivamente ministro di Giustizia, della Difesa e degli Interni), intitolato “Per il coordinamento dei servizi di sicurezza esterna degli istituti penitenziari”, venne attribuito a un ufficiale superiore dei carabinieri, il generale Carlo Alberto Dalla Chiesa, il potere di coordinamento per la sicurezza interna ed esterna degli istituti penitenziari.

Il guardasigilli, di concerto con i ministri della Difesa e dell’Interno, “considerato che il grave fenomeno delle evasioni dalle carceri pregiudica il mantenimento dell’ordine pubblico”, decretava: “Fino a quando non sarà disponibile un adeguato numero di istituti penitenziari rispondenti ai requisiti stabiliti dalla legge 26 luglio 1975 n. 354, e comunque fino al 31 dicembre 1980, al coordinamento degli istituti penitenziari, indicanti con provvedimento del ministro per la Grazia e la Giustizia, di concerto con i ministri della Difesa e dell’Interno, è preposto un ufficiale generale dei carabinieri, nominato con decreto dal ministro della Difesa”.
Lo stesso giorno della pubblicazione del decreto, il ministro di Grazia e Giustizia, Bonifacio, diramò una circolare rivolta agli ispettori e ai direttori dei penitenziari, ove si raccomandava “la più ampia collaborazione con il generale dei carabinieri Carlo Alberto Dalla Chiesa, agevolandone i compiti, specie fornendo ogni necessaria informazione circa la sicurezza, l’ordine
e la disciplina all’interno degli istituti”.

Le idee del generale Dalla Chiesa su come risolvere il problema della sicurezza nelle carceri apparvero chiare già dalle prime direttive emanate e dalle prime visite effettuate negli istituti penitenziari: l’obiettivo era quello di individuare le carceri più sicure ove destinare i detenuti ritenuti più pericolosi. Ovviamente la ricerca fu protetta dal segreto, e solo a operazioni ultimate, a metà luglio, si ebbe notizia di quali carceri erano diventate di “massima sicurezza”. Erano i cosiddetti anni di piombo, ed era scontato che la categoria-tipo da trasferire alle supercarceri fosse quella dei detenuti politici, ossia di coloro che erano stati accusati o condannati (a torto o a ragione) dei reati di eversione e terrorismo; inoltre l’amministrazione penitenziaria invitò i direttori degli istituti a trasmettere un elenco dei detenuti comuni ritenuti particolarmente pericolosi, ovvero di coloro che erano stati coinvolti in specifici episodi violenti.

La polemica su queste decisioni governative aumentò giorno dopo giorno, e anche su un giornale per nulla propenso ai toni morbidi nei confronti dei detenuti politici come il Corriere della Sera si parlò esplicitamente del varo di un ‘doppio’ sistema carcerario (22 agosto 1977).
I familiari dei detenuti speciali lamentavano che la concreta possibilità di effettuare colloqui era drasticamente limitata dalla difficoltà nel raggiungere i luoghi di detenzione, in quanto la maggior parte delle cosiddette carceri di massima sicurezza si trovava su isole difficilmente raggiungibili; e le difficoltà aumentavano nei casi dei detenuti politici, i cui trasferimenti avvenivano in gran segreto.

Il regime penitenziario applicato nelle carceri speciali si caratterizzava per le diverse limitazioni, in deroga alla riforma, imposte ai detenuti che vi erano ristretti: non solo limitazioni delle attività comuni (per esempio, era vietato ai carcerati speciali partecipare alla preparazione dei pasti), ma anche l’esclusione della possibilità di frequentare scuole, biblioteche e attività di culto e l’esclusione da qualsiasi attività lavorativa diversa da quella domestica della singola sezione. L’unico contatto ammesso tra i detenuti era limitato alle ‘ore di passeggio’, fortemente ridimensionate per durata e organizzate in modo da non ledere l’ordine e la sicurezza del carcere.
I colloqui con i familiari avvenivano attraverso un pannello divisorio per impedire il contatto fisico. Le stesse strutture delle carceri, o delle sezioni, di massima sicurezza erano molto rigide, e questo si rifletteva sulla vivibilità degli ambienti: la sorveglianza era particolarmente intensa per il rapporto numerico tra personale di custodia e detenuti, diverso da quello esistente negli istituti ordinari (per esempio vigeva il controllo a vista 24 ore su 24).
Oltre alle restrizioni all’interno va segnalata la sorveglianza esterna delle strutture, organizzata in ronde che vigilavano sul perimetro dei penitenziari, affidata all’arma dei carabinieri.

In definitiva, quindi, nelle supercarceri veniva attuato un regime di sorveglianza talmente rigido da pregiudicare la pienezza dei diritti teoricamente riconosciuti dalla legge 354/75. Ma ciò che appariva più grave era l’assenza di un criterio chiaro sulla base del quale decidere il trattamento
penitenziario cui assoggettare i detenuti (che, va ricordato, molto spesso erano sottoposti al regime di carcerazione preventiva, quindi presunti innocenti).
E quanto accadde, successivamente all’emanazione del decreto, fu una situazione di vero e proprio caos, caratterizzata dall’assenza di qualsiasi controllo giurisdizionale (cioè della magistratura), sulla decisioni circa la reale pericolosità dei detenuti.
Per circa tre anni, la differenziazione dei detenuti avvenne in maniera del tutto arbitraria e fu di competenza esclusiva del ministro di Grazia e Giustizia e del generale dei carabinieri. Come accennato in precedenza, si poteva essere destinati alle carceri penitenziali o in ragione della cattiva condotta (per esempio per comportamenti gravi come il sequestro di agenti, l’evasione, la tentata evasione, episodi di violenza verso altri carcerati, mancato rientro dai permessi, anche presunti da segnalazioni confidenziali e da rapporti disciplinari), oppure sulla base della natura del reato (banda armata, rapina a mano armata ecc.). Il giudizio sulla pericolosità era affidato esclusivamente ai direttori degli istituti penitenziari, condizionato dalle proposte del generale Dalla Chiesa e del ministro di Grazia e Giustizia soprattutto per quanto riguardava la sorte dei detenuti politici, e le loro decisioni non erano sottoposte ad alcun controllo, nemmeno successivo, da parte dell’autorità giudiziaria. Se questo, da un lato, diminuiva la possibilità che elementi pericolosi fossero destinati a un carcere ordinario, dall’altro aumentava il pericolo che detenuti comuni finissero nelle carceri speciali: la dottrina ha quindi in più occasioni lamentato la carenza di legalità costituzionale e ordinaria degli istituti di massima sicurezza e dei regimi che al loro interno si applicavano (1).

La legge Gozzini e l’art. 41 bis, comma 1
La costituzione delle carceri speciali ebbe dunque l’effetto di sottrarre intere fasce di detenuti alla giurisdizione delle magistratura, e in particolare della magistratura di sorveglianza.
La magistratura di sorveglianza, anch’essa istituita con la riforma del 1975, aveva (e ha ancora) il compito di vigilare sull’esecuzione della pena nel rispetto dei diritti dei detenuti e degli internati e di intervenire in materia di applicazione delle misure di detenzione. Fino al 1982-83 i principi ispiratori della legge 354/75, e in particolare il carattere rieducativo del carcere, non trovarono piena attuazione e nemmeno piena accettazione, né da parte della coscienza civile né da parte degli operatori del diritto. Alcuni magistrati di sorveglianza, ‘sopravvissuti’ ai primi anni di attuazione della legge sull’ordinamento penitenziario (in particolare i magistrati di sorveglianza del centro-nord), si fecero allora promotori di un articolato progetto di riforma della legge sull’ordinamento penitenziario, con riguardo anche all’istituto della magistratura di sorveglianza, cui ci si riferisce sinteticamente con il nome di “proposta Zappa”.

La proposta partiva dalla constatazione che le problematiche che il magistrato di sorveglianza doveva affrontare erano, dopo quasi sette anni di pratica attuazione della legge del 1975, sempre le stesse: sussistevano ancora complicazioni relative ai rapporti con l’amministrazione penitenziaria; mancavano i supporti necessari all’attività del magistrato di sorveglianza; e l’osservazione della personalità del detenuto in istituto era quasi inesistente a causa della sproporzione tra personale a ciò adibito e numero dei detenuti ristretti.
Contemporaneamente alla diminuzione d’intensità dell’emergenza terrorismo, l’esigenza di una riforma andava affermandosi con maggiore urgenza. L’idea rieducativa della pena acquistava maggior credito, soprattutto in relazione agli autori di reati minori. In particolare si chiedeva al legislatore di accentuare la differenziazione nei confronti degli autori di reati propri di situazioni di marginalità, rispetto ai detenuti ‘di grosso calibro’ appartenenti alla criminalità organizzata. Conformemente, il sistema penale avrebbe dovuto svilupparsi secondo una direttrice non basata sull’uso della pena detentiva quale risposta indifferenziata a ogni tipo di atto criminoso.

Per di più nei primi anni Ottanta il sistema delle carceri di massima sicurezza (sia interna, che esterna), caratterizzato dall’applicazione automatica dell’art. 90 O.P., aveva perso ormai la propria legittimazione normativa, e si voleva di conseguenza intervenire in forme che non fossero ‘dubbie’ sotto il profilo costituzionale. Nessuno pensava di negare la necessità di un certo livello di ordine e sicurezza all’interno delle carceri, ma si contestavano le forme tramite le quali, fino a quel momento, si era intervenuti.
Un gruppo ristretto di individui particolarmente attenti alle problematiche penitenziarie, Mario Gozzini, Alessandro Margara e Antonio Caponnetto, si fece allora promotore di una riforma della materia della sicurezza.
Il disegno di legge venne presentato al Senato nel 1983, ma per la sua approvazione si dovette aspettare la successiva legislatura, durante la quale la riforma fu immediatamente oggetto dei lavori della Commissione giustizia del Senato. Il 10 ottobre del 1986 la legge Gozzini (legge n. 663/86) venne approvata in Parlamento, con ampio consenso delle forze politiche e il voto contrario del solo Msi.

La norma prevedeva che tribunali, uffici e magistrati di sorveglianza, avessero il potere di autorizzare: permessi premio (fino a 45 giorni all’anno); l’affidamento ai servizi sociali per i condannati a meno di tre anni di detenzione; la detenzione domiciliare quando restavano meno di due anni di pena da scontare o in casi particolari (per esempio donne incinte o in allattamento, gravi problemi di salute, età superiore ai 65 anni, minori di 21 anni con esigenze di studio); il regime di semilibertà, che consente di passare in carcere le sole ore notturne; e la liberazione anticipata, che consente, in determinate circostanze, che al condannato vengano ‘abbonati’ 45 giorni di carcere ogni 6 mesi di pena.
In sostituzione del vecchio art. 90 veniva inserito l’art. 41 bis, che ne recuperava in parte il contenuto: per garantire l’ordine e la sicurezza, esso prevedeva (comma 1) che il ministro di Grazia e Giustizia potesse sospendere il regime carcerario ordinario qualora fosse necessario fronteggiare situazioni generiche di turbamento all’interno delle strutture. La ratio sottostante era quindi quella di porre rimedio unicamente a stati transitori di crisi di origine ambientale, non legati a particolari comportamenti o categorie di soggetti detenuti. Ma la strage di Capaci del 23 maggio 1992 porterà prepotentemente alla ribalta la necessità di ampliare di nuovo le prerogative del ministro.


Giovanna Baer

QUI la seconda parte dell'inchiesta

 

(1) Si veda per esempio: G. La Greca, Documenti per una riflessione sugli istituti di massima sicurezza, in Foro italiano, 1983, II, pag. 473; T. Padovani, Ordine pubblico e Ordine penitenziario: un’evasione dalla legalità, in Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, a cura di V. Grevi, Bologna, Zanichelli, 1981, pag. 285; Genghini, Sicurezza negli istituti penitenziari. Diritti soggettivi e interessi legittimi del detenuto e loro tutela, in Diritto penitenziario e misure alternative, supplemento n. 1 e 2 della rassegna il Consiglio superiore della Magistratura, Roma, 1979

 

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