| Anche se la superficie terrestre è
ricoperta per il 71% d’acqua, questa è per il 97,5% salata.
Il 68% dell’acqua dolce è imprigionata in ghiacciai e nevi
perenni, il 29% è nel sottosuolo e solo lo 0,3% è localizzata
in fiumi e laghi, quindi potenzialmente disponibile. Tale quantità
corrisponde allo 0,008% dell’acqua totale del pianeta. Di conseguenza,
l’acqua può essere considerata un bene raro e la sua ineguale
distribuzione ne aumenta il valore.
A livello globale i problemi legati all’acqua sono infatti drammatici.
Nei paesi africani la media annua di consumo pro capite è di
250 metri cubi, contro i 1.700 dei cittadini di Canada e Stati Uniti,
e un miliardo e duecentomila persone non hanno accesso all’acqua
potabile. Secondo le stime dell’Oms (Organizzazione Mondiale della
Sanità), il consumo di acqua insalubre falcia ogni anno più
di duecento milioni di bambini. Complessivamente si stima che l’80%
delle malattie nei paesi del sud del mondo sia dovuto alla cattiva qualità
dell’acqua. Inoltre, i problemi legati all’approvvigionamento
idrico rischiano di alimentare l’instabilità politica ed
economica di intere regioni. Quasi il 40% della popolazione mondiale
dipende da sistemi fluviali comuni a due o più paesi, e in futuro
questo potrebbe scatenare conflitti per il controllo delle fonti disponibili.
Negli ultimi decenni, la principale fonte di vita per l’umanità
si è trasformata in una risorsa strategica vitale e le grandi
multinazionali hanno fiutato l’affare, come del resto avevano
fatto a suo tempo con il petrolio. In maniera invisibile, l’acqua
ha cambiato la sua essenza: da risorsa primaria a bene di consumo.
La privatizzazione delle forniture idriche, a livello macro-economico,
si inserisce in un processo globale che vede come attori da una parte
gli Stati, che in un ottica neoliberista tendono a delegare ai privati,
cioè alle grandi multinazionali, la gestione dei servizi; dall’altra
le grandi multinazionali, che hanno interesse a entrare in un settore
ancora in gran parte caratterizzato dalla gestione pubblica. Uno studio
condotto da Icij (International Consortium of Investigative Journalists)
sostiene che, nei prossimi quindici anni, in Europa e Nord America il
65-75% degli acquedotti pubblici sarà controllato dalle Tre sorelle
dell’acqua. Tra queste, le prime per dimensione e capitalizzazione,
Veolia (gruppo Vivendi) e Suez, sono francesi. Non a caso, dal momento
che in Francia i comuni hanno facoltà di delegare la gestione
dei servizi inerenti all’acqua fin dal XIX secolo. Tuttavia, la
crescita folgorante di queste aziende è cominciata solo nel secondo
dopoguerra, alimentata dall’urbanizzazione, dall’industrializzazione
e dalla crescita demografica. Negli anni Cinquanta l’acqua sembrava
essere una risorsa inesauribile e di facile reperimento, e nessuno si
preoccupava ancora dell’inquinamento e della tutela dell’ambiente.
Per i comuni francesi divenne una prassi stipulare contratti di cessione
del servizio a società private, stimolati anche dal droit
d’entree (diritto d’entrata): un versamento da parte
dell’impresa, sovente una cospicua somma di denaro, che andava
a rimpolpare le magre finanze locali e, più spesso, veniva destinata
alla costruzione di impianti collettivi, come stadi, piscine o campi
sportivi. Ma dal momento che la filantropia non è vocazione delle
imprese, spesso accadeva che la somma elargita alle istituzioni venisse
poi ripagata dai consumatori sotto forma di aumento tariffario, spostando
il carico economico delle opere pubbliche dalle imposte al costo dell’acqua.
Negli anni Ottanta la convergenza di vari fattori favorisce le multinazionali:
la crescente severità delle norme europee che esigono livelli
di specializzazione sempre più elevati; il disinteresse delle
pubbliche amministrazioni a investire per migliorare lo standard del
servizio; l’aumento del deficit pubblico.
Contestualmente, si affermano le teorie neoliberiste della scuola di
Chicago, abbracciate dalle principali istituzioni economiche internazionali
(WTO e Banca Mondiale) che spingono gli stati a liberarsi del pesante
fardello della gestione dei pubblici servizi, escludendo di fatto tale
materia dal dibattito politico. Il boom dei mercati degli anni Novanta
permette inoltre alle imprese di arricchirsi in modo spropositato, mettendo
a loro disposizione i capitali per espandersi ad altri settori dei servizi
di base: non solo l’acqua, dalla distribuzione alla depurazione
delle acque reflue; ma anche l’energia, il gas per il riscaldamento,
l’eliminazione dei rifiuti solidi urbani. Se volessimo valutare
in chiave retrospettiva, l’ascesa di queste major potremmo attribuirla
all’euforia economica di quegli anni, paragonandola alla bolla
speculativa di Internet. A ogni modo, i numeri a oggi sono impressionanti.
Suez-Ondeo (ex Lyonnaise Des Eaux) ha un fatturato netto di 2.1 miliardi
di dollari ed è presente in 130 paesi (USA, Europa, Asia e America
Latina) con 120 milioni di clienti, di cui 70 milioni nel settore acqua;
Veolia, nata nel 2003 da Vivendi (ex General Des Eaux) di clienti ne
ha 110 milioni, attestandosi quale prima compagnia del settore acqua
(numero 463 su Fortune 500, l’elenco delle prime 500 aziende su
scala mondiale), con un fatturato di oltre 2,5 miliardi di dollari.
Da soli questi due colossi gestiscono oltre il 40% del mercato mondiale.
Se a livello globale il 95% dei servizi legati alla distribuzione e
depurazione dell’acqua sono ancora gestiti da poteri pubblici,
le mega-imprese del settore stanno tentando di mettere le mani sui mercati
in via di privatizzazione, spesso nascondendosi dietro il paravento
delle sedi locali. Negli ultimi quindici anni i due giganti francesi
e le loro molteplici filiali hanno firmato contratti di privatizzazione
molto favorevoli, penetrando in quei mercati in cui si erano avviati,
da parte delle autorità statali, processi di privatizzazione.
È il caso di molti paesi dell’America Latina. Il forte
indebitamento, con la conseguente necessità di ottenere sovvenzioni,
ha permesso al Fondo Monetario Internazionale (anch’esso allineato
alla teoria neoliberista di Friedman) di subordinare la concessione
di prestiti alla condizione che venissero privatizzati i servizi collettivi.
Attraverso gli accordi stipulati dagli stati con le organizzazioni internazionali
– la Banca Mondiale, l’Organizzazione Mondiale del Commercio
(WTO), il World Water Council (espressione politica del vertici finanziari
dei grandi gruppi industriali) – le multinazionali hanno avuto
accesso a questi mercati in una posizione di sostanziale monopolio.
L’effetto generalmente riscontrato è stato l’aumento
delle tariffe, a cui però non è seguito il tanto atteso
miglioramento del servizio. In alcuni casi, tuttavia, il malcontento
della popolazione, esploso in manifestazioni di piazza e nel boicottaggio
delle bollette, ha costretto i due colossi ad annullare gli accordi
presi e a ritirarsi, per poi chiedere indennizzi alle istituzioni internazionali.
A Tucuman, in Argentina, nel 1997 la popolazione ha intrapreso un movimento
di disobbedienza civile rifiutandosi, constatato il peggioramento del
servizio e il raddoppio delle tariffe, di pagare le bollette. L’ex
Vivendi (ora Veolia), attraverso la sua filiale Aguas Argentinas aveva
ottenuto nel 1995 la concessione dei servizi idrici e fognari della
provincia.
L’immediato aumento delle tariffe (104% in media) aveva suscitato
le proteste dei consumatori, a cominciare dai contadini, che vedevano
minacciato il raccolto della canna da zucchero. Il governo provinciale,
stretto dall’opinione pubblica, ha appoggiato la protesta, presentando
una domanda di sanzioni a seguito del ritrovamento di sostanze nocive
nell’acqua erogata. Vivendi ha dapprima minacciato di interrompere
la distribuzione; ha successivamente tentato di rinegoziare il contratto,
per poi alla fine ritirarsi senza rispettare gli obblighi di servizio.
In un secondo momento ha citato i consumatori di Tucuman presso il Centro
internazionale per il regolamento dei conflitti relativi agli investimenti
(Circi), un organismo della Banca Mondiale, che ha dato ragione alla
provincia. Una vittoria a metà, poiché, successivamente
a un cambio di governo nella provincia, i consumatori hanno perso la
tutela legale del boicottaggio dei pagamenti. Analoga faccenda ha coinvolto
la società Suez in Bolivia. L’11 gennaio 2005 l’azienda
è stata costretta, dopo uno sciopero generale di tre giorni,
a chiudere il contratto per la gestione delle acque potabili e lo smaltimento
delle acque reflue di La Paz e di El Alto. Suez operava attraverso una
filiale, la Aguas de Illimani Sa (Aisa) che, per inciso, è controllata
per l’8% dalla Banca Mondiale attraverso la sua filiale privata,
la Corporation Internationale Financière (Cif). Il colosso francese
era approdato in Bolivia nel 1997 sulla scia delle privatizzazioni incoraggiate
dal presidente dell’epoca, Sanchez de Losada, sostituendo la vecchia
impresa statale Samapa. In pochi anni il costo dell’acqua è
salito del 600%, mentre i costi di allacciamento sono raddoppiati. Contestualmente
la società ha portato avanti una politica di riduzione dei costi
che ha ridotto il numero degli addetti alla manutenzione, determinando
un generale peggioramento del servizio. Gli aumenti tariffari hanno
inciso in maniera più incisiva sulle fasce più basse della
popolazione, che abitano appunto il quartiere di El Alto, dove vendere
i servizi idrici è meno remunerativo dal momento che, come spiega
Denis Cravel, specialista dell’acqua alla Banca Interamericana
di Sviluppo (Bis), “la popolazione ha cattive abitudini, perché
crede che il servizio debba essere gratuito, mentre l’acqua è
sì un bene sociale, ma anche economico”. Nel 2004, all’annuncio
di una serie di vantaggi concessi dal governo all’impresa, che
garantivano un rendimento del 12% a spese delle zone più sfavorite
della città, iniziano a formarsi i primi movimenti sociali. L’anno
dopo, di fronte alla pressione di oltre seicento associazioni di quartiere,
il governo di Carlos Mesa ha dovuto cedere, ordinando la rescissione
del contratto di concessione dell’acqua alla Aguas de Illimani.
L’ Italia è prima in Europa per consumo
d’acqua, e terza nel mondo, con 1.200 metri cubi di consumo annuo
pro capite. Più di noi solo Stati Uniti e Canada. Da un punto
di vista normativo, il primo intervento dello Stato in materia di regolamentazione
delle acque pubbliche risale al 1933. Con il Regio Decreto 11 dicembre
1933 n. 1775, Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque
e impianti elettrici, si tenta di mettere ordine nella gestione
delle risorse idriche del Paese, fino a quel momento lasciata all’iniziativa
privata o a vecchie convenzioni d’uso. Viene istituito un catasto
delle utenze, la cui gestione è delegata a province e regioni,
fermo restando il potere di controllo e di coordinamento da parte dell’autorità
statale. Nei primi anni Ottanta la normativa viene integrata con norme
volte a tutelare gli aspetti ambientali: innalzamento degli standard
di sicurezza; adeguamento alle normative europee in tema di salvaguardia
dell’ambiente; definizione delle caratteristiche fisico-chimiche
delle acque destinate al consumo umano e agricolo; smaltimento delle
acque utilizzate nei cicli produttivi; difesa del suolo, dei corsi d’acqua
e delle risorse idriche in generale, dall’inquinamento. Ma la
struttura del sistema nel suo complesso – il monopolio statale
nella gestione del servizio e nella determinazione delle tariffe –
rimane sostanzialmente invariata. È all’inizio degli anni
Novanta, con l’entrata in vigore del D.L. 5 gennaio 1994 n. 36,
Disposizioni in materia di risorse idriche (c.d. legge Galli),
che inizia di fatto la privatizzazione del settore. L’art. 1 definisce
tutte le acque superficiali e sotterranee una risorsa che deve essere
salvaguardata e utilizzata secondo criteri di solidarietà. Inoltre,
qualsiasi uso delle acque deve salvaguardare le aspettative e i diritti
delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale.
Nonostante una dichiarazione d’intenti tanto elevata, la ratio
della legge è in primo luogo quella di razionalizzare la gestione
pubblica delle acque. I servizi idrici vengono riorganizzati sulla base
di ambiti territoriali ottimali (ATO), il cui scopo è quello
di superare la frammentazione delle gestioni e il conseguimento di adeguate
dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici,
tecnici, e sulla base delle ripartizioni politico-amministrative. La
competenza in ordine alla definizione degli ATO viene attribuita alle
regioni, alle province e ai comuni in modo concorrente. L’intento
della legge è sostanzialmente meritevole. Si trattava, in quel
contesto, di riorganizzare un servizio spesso svolto su scala locale,
caratterizzato da una frammentazione delle competenze e un elevato spreco
di risorse, sia in termini di perdite della rete idrica, sia in termini
finanziari. Vi era inoltre l’esigenza, politica quanto economica,
di delegare la gestione di determinati servizi – che nel lungo
periodo avrebbero necessitato sempre maggior specializzazione e investimenti
– a soggetti terzi che non fossero le pubbliche istituzioni. Altri
paesi europei, del resto, avevano già intrapreso la via della
privatizzazione. Inserendosi nella linea tracciata dal legislatore inglese,
che aveva cominciato a privatizzare nel 1989 (Severn Trent e Thames
Water, le due società coinvolte, operano ormai da anni a livello
internazionale) e da quello francese, l’art. 8 della legge Galli
prevedeva la possibilità per province e comuni di provvedere,
al fine di garantire la gestione dei servizi idrici secondo criteri
di efficienza, efficacia ed economicità, alla gestione integrata
del servizio anche con una pluralità di soggetti diversi dagli
enti pubblici. Tali enti vengono successivamente identificati dall’art.
113 del D.L. 18 agosto 2000, n. 267 Testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali in: aziende speciali; società per azioni
o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico o
locale costituite o partecipate dall’ente titolare del pubblico
servizio; società per azioni senza il vincolo della proprietà
pubblica maggioritaria. Ma il governo Berlusconi tenta il colpaccio,
inserendo nella legge finanziaria del 2002 (D.L. 28 dicembre 2001 n.
448) una norma, l’art. 35, che abroga il testo originario, stabilendo
al contempo che l’erogazione del servizi debba avvenire in regime
di concorrenza, conferendo la titolarità del servizio a società
di capitale individuate attraverso l’espletamento di gare a evidenza
pubblica. L’art. 35, indicando solamente le società di
capitali, escludeva tutte le società che gestivano i servizi
in virtù di un affidamento diretto, tagliando fuori di fatto
tutte le aziende pubbliche o comunque le società derivanti dalla
trasformazione delle ex-municipalizzate. Inoltre l’affidamento
del servizio doveva avvenire mediante una procedura concorrenziale come
la gara, nella quale si valutano le condizioni economiche e quindi si
utilizzano i classici meccanismi comparativi del mercato. Una normativa
successiva (art. 14 D.L. 30 settembre 2003 n. 269) ha apportato significative
modifiche al testo di legge, abrogando in parte l’art. 35 e introducendo
tre possibili forme di gestione dei servizi pubblici locali: le società
di capitali individuate attraverso gara; le società a capitale
misto pubblico-privato nelle quali il socio privato viene individuato
attraverso gara; le società per azioni a capitale interamente
pubblico.
Anche in Italia le grandi aziende nate dalla privatizzazione del sistema
pubblico si stanno affermando. Sono, nella maggior parte dei casi, società
a partecipazione pubblica, risultato spesso di fusioni tra aziende con
ambiti territoriali contigui e omogenei. Le più grandi, Acea
e Iride, sono quotate sulla borsa di Milano nel settore blue chip,
che comprende i titoli a più alta capitalizzazione, e controllano
per mezzo di pacchetti azionari una miriade di aziende più piccole.
Le recenti normative hanno trasformato il sistema pubblico, in cui lo
Stato era sostanzialmente l’unico operatore, in un sistema misto
con pochi attori nel quale la componente finanziaria è molto
accentuata. In un sistema di questo tipo l’acqua cessa di essere
una risorsa, per diventare un bene e, come tale, assoggettato alle dinamiche
del mercato. Il prezzo dell’acqua viene a incorporare, oltre ai
costi, anche i profitti che qualsiasi azienda si prefigge.
L’osservatorio prezzi e tariffe, nella relazione sul servizio
idrico integrato del dicembre 2006 afferma che “la dinamica delle
tariffe si colloca nell’ultimo biennio sensibilmente al di sopra
dell’inflazione media e nell’ultimo anno le variazioni sui
dodici mesi precedenti oscillano tra il 4 e il 5% (l’indice medio
generale, nello stesso biennio, si è assestato intorno al 2%,
n.d.r.). La dinamica, nello stesso periodo, del prezzo al consumo
dell’acqua è più accentuata in Italia rispetto ai
paesi dell’area dell’euro e dell’Europa a quindici”.
Inoltre “dai dati emerge la forte differenziazione tra le diverse
città. Tra Firenze, città capoluogo di regione in cui
l’acqua è più cara (300 euro), e Milano, il divario
di spesa annua ammonta nel 2006 a 189 euro. Forti differenze si rilevano
anche tra province della stessa regione”.
Nel momento in cui l’acqua cessa di essere considerata una risorsa
fondamentale per la vita, trasformandosi in un bene di consumo, diviene
oggetto delle dinamiche finanziarie. La struttura dell’ambito
territoriale ottimale pensata in prima istanza per razionalizzare l’erogazione
dei servizi idrici, in un sistema di libero mercato si è trasformata
in una nicchia impenetrabile alla concorrenza. Non è infatti
economicamente efficace che una pluralità di operatori insistano
sul medesimo territorio; di conseguenza, per ritagliarsi una fetta di
mercato, le aziende si fondono con lo scopo di ottenere il controllo
di più ATO possibili, all’interno dei quali operare in
veste di sostanziale monopolio. È utopia credere che le aziende
siano spinte a ridurre le tariffe senza una reale concorrenza, come
è altrettanto utopistico pensare che questo obiettivo venga prima
di quello di aumentare i profitti, soprattutto per quelle aziende che
sono quotate in borsa. La capacità di un’azienda di investire,
e di conseguenza di migliorare il servizio, è subordinata alla
condizione di soddisfare i requisiti richiesti dal mercato, in modo
da creare capitali da reinvestire sotto forma di miglioramento strutturale.
Se in un regime pubblicistico, per sua definizione senza scopo di lucro,
il costo di un bene rappresenta il costo sostenuto per la sua produzione,
in un regime privatistico esso incorpora una nuova variabile: il profitto.
Forse per questo la riduzione delle tariffe è rimasta la grande
chimera della privatizzazione. In un sistema totalmente privatizzato
non c’è spazio per la solidarietà, principio al
quale la gestione pubblica di un servizio deve sottostare. L’acqua,
cioè il diritto alla vita, in un regime oligopolistico di mercato,
diviene di fatto un bene sensibile a forme di speculazione. Si tratta
in ultima istanza di una più vasta questione etica, che nasce
dalla domanda: entro quale limite è possibile subordinare i servizi
di quello che era considerato una volta lo Stato sociale, alle dinamiche
finanziarie? E quanto è lecito lucrare, trarre guadagno, dalla
fornitura di beni indispensabili alla vita? Fortunatamente, le voci
contrarie alla totale privatizzazione dei servizi idrici non mancano,
anche in seno alle istituzioni. Il decreto Lanzillotta, ancora al vaglio
del Parlamento, si prefigge di evitare la totale privatizzazione del
settore idrico.
Ecco come ne parla lo stesso ministro degli Affari regionali, Linda
Lanzillotta, sulle colonne del Corsera il 20 maggio 2007: “L’intesa
si basa su un principio chiaro e incontrovertibile: la distinzione netta
tra gestione pubblica e mercato. Se i Comuni vorranno gestire direttamente
i servizi pubblici locali lo potranno fare attraverso i propri uffici
o con le aziende speciali che altro non sono se non un’articolazione
amministrativa dello stesso Comune. Essi dovranno quindi agire secondo
le regole stringenti e trasparenti del regime pubblicistico: i bilanci
delle aziende speciali saranno sottoposti alle regole del patto di stabilità,
le assunzioni si faranno per concorso, gli appalti con regole pubbliche,
l’obbligo di operare solo per conto del Comune proprietario ed
entro il suo territorio, l’impossibilità di partnership
con i privati. Se, invece, si sceglierà di operare secondo una
logica imprenditoriale attraverso una società per azioni, allora
per scegliere il gestore si dovrà passare attraverso una gara.
Starà al Comune decidere, come è costituzionalmente giusto
che sia. E non ci sarà differenza tra società pubbliche,
private o miste: bisognerà dimostrare con le gare di essere più
efficienti e di offrire una migliore qualità. La soluzione indicata
dall’Unione quindi non è un ritorno all’indietro
ma una drastica correzione dei fenomeni degenerativi prodotti dalle
norme Buttiglione (il famigerato art. 35 della finanziaria 2002, n.d.a.)
che, consentendo un indiscriminato ricorso agli affidamenti in house
a società pubbliche e miste, ha alimentato la moltiplicazione
di tali società con una crescita smisurata del peso della politica
e il conseguente aumento delle tariffe (o dei tributi locali) per pagare
inefficienze, apparati spropositati, gestioni sottratte sia ai controlli
pubblici che alla verifica del mercato”. Di conseguenza, continua
il ministro, “chi sceglierà di gestire i servizi attraverso
i moderni strumenti industriali avrà una sola strada: il mercato
e, quindi, l’obbligo delle gare. Principio al quale non ci sono
deroghe. Altro che ritorno al passato. Tutto al contrario: si chiude
con l’epoca degli affidamenti diretti e si apre una nuova fase
che spingerà anche le spa pubbliche a essere più efficienti,
più competitive, più attente ai bisogni dei consumatori,
più orientate all’innovazione”. A sentire il ministro,
non sembra essere cambiato molto nel dibattito politico italiano negli
ultimi venti anni, più attento alla forma che non alla sostanza
della democrazia.
Per quanto il decreto Lanzillotta si prefigga di sanare le storture
di un sistema che si è rapidamente trasformato da monopolio statale
a oligopolio privato, evitando la totale privatizzazione del settore,
una cosa è certa: la gestione pubblica delle acque – e
in generale dei servizi primari – è un fardello di cui
gli stati moderni non sopportano più il peso. Tuttavia solo la
gestione pubblica, improntata a principi economicamente sostenibili,
può garantire che l’acqua rimanga patrimonio collettivo
e, in quanto tale, da salvaguardare da quello sfruttamento indiscriminato
a cui spesso la storia economica contemporanea ci ha abituato. In un
contesto come quello moderno, caratterizzato da una fitta ragnatela
di rapporti che legano la politica alla finanza, il dominio economico
può facilmente trasformarsi in influenza politica. E nel caso
dell’acqua il rischio è ormai quasi certezza. Intanto,
a livello internazionale, la situazione non sembra prendere una strada
diversa. Dal secondo Forum internazionale dell’acqua (L’Aia,
2002) in avanti l’indirizzo dominante è quello di considerare
l’acqua principalmente un bene economico (non più quindi
un bene sociale, figuriamoci una risorsa!), il cui valore deve essere
determinato sulla base del giusto prezzo, fissato dal mercato nell’ambito
della libera concorrenza. Al World Water Forum di Città del Messico,
che si è tenuto a marzo del 2006, gli organizzatori (il privato
World Water Council) hanno parlato di sfida globale da cogliere mediante
azioni locali: superare il rapporto tra Stati (e tra aziende e Stati)
per creare rapporti tra comunità locali (e tra aziende e comunità
locali). Verrebbe da chiedersi come sia possibile riequilibrare in questo
modo un sistema che già pende verso gli interessi finanziari
delle grandi aziende, quando le comunità locali sono ancor più
deboli degli Stati nelle trattative con le grandi multinazionali.
Erika Gramaglia
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