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Acqua, fra diritto e mercato
di Erika Gramaglia
Il percorso legislativo della privatizzazione dell'acqua

Anche se la superficie terrestre è ricoperta per il 71% d’acqua, questa è per il 97,5% salata. Il 68% dell’acqua dolce è imprigionata in ghiacciai e nevi perenni, il 29% è nel sottosuolo e solo lo 0,3% è localizzata in fiumi e laghi, quindi potenzialmente disponibile. Tale quantità corrisponde allo 0,008% dell’acqua totale del pianeta. Di conseguenza, l’acqua può essere considerata un bene raro e la sua ineguale distribuzione ne aumenta il valore. A livello globale i problemi legati all’acqua sono infatti drammatici.

Nei paesi africani la media annua di consumo pro capite è di 250 metri cubi, contro i 1.700 dei cittadini di Canada e Stati Uniti, e un miliardo e duecentomila persone non hanno accesso all’acqua potabile. Secondo le stime dell’Oms (Organizzazione Mondiale della Sanità), il consumo di acqua insalubre falcia ogni anno più di duecento milioni di bambini. Complessivamente si stima che l’80% delle malattie nei paesi del sud del mondo sia dovuto alla cattiva qualità dell’acqua. Inoltre, i problemi legati all’approvvigionamento idrico rischiano di alimentare l’instabilità politica ed economica di intere regioni. Quasi il 40% della popolazione mondiale dipende da sistemi fluviali comuni a due o più paesi, e in futuro questo potrebbe scatenare conflitti per il controllo delle fonti disponibili.
Negli ultimi decenni, la principale fonte di vita per l’umanità si è trasformata in una risorsa strategica vitale e le grandi multinazionali hanno fiutato l’affare, come del resto avevano fatto a suo tempo con il petrolio. In maniera invisibile, l’acqua ha cambiato la sua essenza: da risorsa primaria a bene di consumo.

La privatizzazione delle forniture idriche, a livello macro-economico, si inserisce in un processo globale che vede come attori da una parte gli Stati, che in un ottica neoliberista tendono a delegare ai privati, cioè alle grandi multinazionali, la gestione dei servizi; dall’altra le grandi multinazionali, che hanno interesse a entrare in un settore ancora in gran parte caratterizzato dalla gestione pubblica. Uno studio condotto da Icij (International Consortium of Investigative Journalists) sostiene che, nei prossimi quindici anni, in Europa e Nord America il 65-75% degli acquedotti pubblici sarà controllato dalle Tre sorelle dell’acqua. Tra queste, le prime per dimensione e capitalizzazione, Veolia (gruppo Vivendi) e Suez, sono francesi. Non a caso, dal momento che in Francia i comuni hanno facoltà di delegare la gestione dei servizi inerenti all’acqua fin dal XIX secolo.
Tuttavia, la crescita folgorante di queste aziende è cominciata solo nel secondo dopoguerra, alimentata dall’urbanizzazione, dall’industrializzazione e dalla crescita demografica. Negli anni Cinquanta l’acqua sembrava essere una risorsa inesauribile e di facile reperimento, e nessuno si preoccupava ancora dell’inquinamento e della tutela dell’ambiente. Per i comuni francesi divenne una prassi stipulare contratti di cessione del servizio a società private, stimolati anche dal droit d’entree (diritto d’entrata): un versamento da parte dell’impresa, sovente una cospicua somma di denaro, che andava a rimpolpare le magre finanze locali e, più spesso, veniva destinata alla costruzione di impianti collettivi, come stadi, piscine o campi sportivi. Ma dal momento che la filantropia non è vocazione delle imprese, spesso accadeva che la somma elargita alle istituzioni venisse poi ripagata dai consumatori sotto forma di aumento tariffario, spostando il carico economico delle opere pubbliche dalle imposte al costo dell’acqua. Negli anni Ottanta la convergenza di vari fattori favorisce le multinazionali: la crescente severità delle norme europee che esigono livelli di specializzazione sempre più elevati; il disinteresse delle pubbliche amministrazioni a investire per migliorare lo standard del servizio; l’aumento del deficit pubblico.

Contestualmente, si affermano le teorie neoliberiste della scuola di Chicago, abbracciate dalle principali istituzioni economiche internazionali (WTO e Banca Mondiale) che spingono gli stati a liberarsi del pesante fardello della gestione dei pubblici servizi, escludendo di fatto tale materia dal dibattito politico. Il boom dei mercati degli anni Novanta permette inoltre alle imprese di arricchirsi in modo spropositato, mettendo a loro disposizione i capitali per espandersi ad altri settori dei servizi di base: non solo l’acqua, dalla distribuzione alla depurazione delle acque reflue; ma anche l’energia, il gas per il riscaldamento, l’eliminazione dei rifiuti solidi urbani. Se volessimo valutare in chiave retrospettiva, l’ascesa di queste major potremmo attribuirla all’euforia economica di quegli anni, paragonandola alla bolla speculativa di Internet.
A ogni modo, i numeri a oggi sono impressionanti. Suez-Ondeo (ex Lyonnaise Des Eaux) ha un fatturato netto di 2.1 miliardi di dollari ed è presente in 130 paesi (USA, Europa, Asia e America Latina) con 120 milioni di clienti, di cui 70 milioni nel settore acqua; Veolia, nata nel 2003 da Vivendi (ex General Des Eaux) di clienti ne ha 110 milioni, attestandosi quale prima compagnia del settore acqua (numero 463 su Fortune 500, l’elenco delle prime 500 aziende su scala mondiale), con un fatturato di oltre 2,5 miliardi di dollari. Da soli questi due colossi gestiscono oltre il 40% del mercato mondiale. Se a livello globale il 95% dei servizi legati alla distribuzione e depurazione dell’acqua sono ancora gestiti da poteri pubblici, le mega-imprese del settore stanno tentando di mettere le mani sui mercati in via di privatizzazione, spesso nascondendosi dietro il paravento delle sedi locali. Negli ultimi quindici anni i due giganti francesi e le loro molteplici filiali hanno firmato contratti di privatizzazione molto favorevoli, penetrando in quei mercati in cui si erano avviati, da parte delle autorità statali, processi di privatizzazione.

È il caso di molti paesi dell’America Latina. Il forte indebitamento, con la conseguente necessità di ottenere sovvenzioni, ha permesso al Fondo Monetario Internazionale (anch’esso allineato alla teoria neoliberista di Friedman) di subordinare la concessione di prestiti alla condizione che venissero privatizzati i servizi collettivi. Attraverso gli accordi stipulati dagli stati con le organizzazioni internazionali – la Banca Mondiale, l’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO), il World Water Council (espressione politica del vertici finanziari dei grandi gruppi industriali) – le multinazionali hanno avuto accesso a questi mercati in una posizione di sostanziale monopolio. L’effetto generalmente riscontrato è stato l’aumento delle tariffe, a cui però non è seguito il tanto atteso miglioramento del servizio. In alcuni casi, tuttavia, il malcontento della popolazione, esploso in manifestazioni di piazza e nel boicottaggio delle bollette, ha costretto i due colossi ad annullare gli accordi presi e a ritirarsi, per poi chiedere indennizzi alle istituzioni internazionali.

A Tucuman, in Argentina, nel 1997 la popolazione ha intrapreso un movimento di disobbedienza civile rifiutandosi, constatato il peggioramento del servizio e il raddoppio delle tariffe, di pagare le bollette. L’ex Vivendi (ora Veolia), attraverso la sua filiale Aguas Argentinas aveva ottenuto nel 1995 la concessione dei servizi idrici e fognari della provincia.
L’immediato aumento delle tariffe (104% in media) aveva suscitato le proteste dei consumatori, a cominciare dai contadini, che vedevano minacciato il raccolto della canna da zucchero. Il governo provinciale, stretto dall’opinione pubblica, ha appoggiato la protesta, presentando una domanda di sanzioni a seguito del ritrovamento di sostanze nocive nell’acqua erogata. Vivendi ha dapprima minacciato di interrompere la distribuzione; ha successivamente tentato di rinegoziare il contratto, per poi alla fine ritirarsi senza rispettare gli obblighi di servizio. In un secondo momento ha citato i consumatori di Tucuman presso il Centro internazionale per il regolamento dei conflitti relativi agli investimenti (Circi), un organismo della Banca Mondiale, che ha dato ragione alla provincia. Una vittoria a metà, poiché, successivamente a un cambio di governo nella provincia, i consumatori hanno perso la tutela legale del boicottaggio dei pagamenti. Analoga faccenda ha coinvolto la società Suez in Bolivia. L’11 gennaio 2005 l’azienda è stata costretta, dopo uno sciopero generale di tre giorni, a chiudere il contratto per la gestione delle acque potabili e lo smaltimento delle acque reflue di La Paz e di El Alto.

Suez operava attraverso una filiale, la Aguas de Illimani Sa (Aisa) che, per inciso, è controllata per l’8% dalla Banca Mondiale attraverso la sua filiale privata, la Corporation Internationale Financière (Cif). Il colosso francese era approdato in Bolivia nel 1997 sulla scia delle privatizzazioni incoraggiate dal presidente dell’epoca, Sanchez de Losada, sostituendo la vecchia impresa statale Samapa. In pochi anni il costo dell’acqua è salito del 600%, mentre i costi di allacciamento sono raddoppiati. Contestualmente la società ha portato avanti una politica di riduzione dei costi che ha ridotto il numero degli addetti alla manutenzione, determinando un generale peggioramento del servizio. Gli aumenti tariffari hanno inciso in maniera più incisiva sulle fasce più basse della popolazione, che abitano appunto il quartiere di El Alto, dove vendere i servizi idrici è meno remunerativo dal momento che, come spiega Denis Cravel, specialista dell’acqua alla Banca Interamericana di Sviluppo (Bis), “la popolazione ha cattive abitudini, perché crede che il servizio debba essere gratuito, mentre l’acqua è sì un bene sociale, ma anche economico”. Nel 2004, all’annuncio di una serie di vantaggi concessi dal governo all’impresa, che garantivano un rendimento del 12% a spese delle zone più sfavorite della città, iniziano a formarsi i primi movimenti sociali. L’anno dopo, di fronte alla pressione di oltre seicento associazioni di quartiere, il governo di Carlos Mesa ha dovuto cedere, ordinando la rescissione del contratto di concessione dell’acqua alla Aguas de Illimani.

L’ Italia è prima in Europa per consumo d’acqua, e terza nel mondo, con 1.200 metri cubi di consumo annuo pro capite. Più di noi solo Stati Uniti e Canada. Da un punto di vista normativo, il primo intervento dello Stato in materia di regolamentazione delle acque pubbliche risale al 1933. Con il Regio Decreto 11 dicembre 1933 n. 1775, Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici, si tenta di mettere ordine nella gestione delle risorse idriche del Paese, fino a quel momento lasciata all’iniziativa privata o a vecchie convenzioni d’uso. Viene istituito un catasto delle utenze, la cui gestione è delegata a province e regioni, fermo restando il potere di controllo e di coordinamento da parte dell’autorità statale.

Nei primi anni Ottanta la normativa viene integrata con norme volte a tutelare gli aspetti ambientali: innalzamento degli standard di sicurezza; adeguamento alle normative europee in tema di salvaguardia dell’ambiente; definizione delle caratteristiche fisico-chimiche delle acque destinate al consumo umano e agricolo; smaltimento delle acque utilizzate nei cicli produttivi; difesa del suolo, dei corsi d’acqua e delle risorse idriche in generale, dall’inquinamento. Ma la struttura del sistema nel suo complesso – il monopolio statale nella gestione del servizio e nella determinazione delle tariffe – rimane sostanzialmente invariata.

È all’inizio degli anni Novanta, con l’entrata in vigore del D.L. 5 gennaio 1994 n. 36, Disposizioni in materia di risorse idriche (c.d. legge Galli), che inizia di fatto la privatizzazione del settore. L’art. 1 definisce tutte le acque superficiali e sotterranee una risorsa che deve essere salvaguardata e utilizzata secondo criteri di solidarietà. Inoltre, qualsiasi uso delle acque deve salvaguardare le aspettative e i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale. Nonostante una dichiarazione d’intenti tanto elevata, la ratio della legge è in primo luogo quella di razionalizzare la gestione pubblica delle acque. I servizi idrici vengono riorganizzati sulla base di ambiti territoriali ottimali (ATO), il cui scopo è quello di superare la frammentazione delle gestioni e il conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici, e sulla base delle ripartizioni politico-amministrative. La competenza in ordine alla definizione degli ATO viene attribuita alle regioni, alle province e ai comuni in modo concorrente.

L’intento della legge è sostanzialmente meritevole. Si trattava, in quel contesto, di riorganizzare un servizio spesso svolto su scala locale, caratterizzato da una frammentazione delle competenze e un elevato spreco di risorse, sia in termini di perdite della rete idrica, sia in termini finanziari. Vi era inoltre l’esigenza, politica quanto economica, di delegare la gestione di determinati servizi – che nel lungo periodo avrebbero necessitato sempre maggior specializzazione e investimenti – a soggetti terzi che non fossero le pubbliche istituzioni. Altri paesi europei, del resto, avevano già intrapreso la via della privatizzazione. Inserendosi nella linea tracciata dal legislatore inglese, che aveva cominciato a privatizzare nel 1989 (Severn Trent e Thames Water, le due società coinvolte, operano ormai da anni a livello internazionale) e da quello francese, l’art. 8 della legge Galli prevedeva la possibilità per province e comuni di provvedere, al fine di garantire la gestione dei servizi idrici secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, alla gestione integrata del servizio anche con una pluralità di soggetti diversi dagli enti pubblici.

Tali enti vengono successivamente identificati dall’art. 113 del D.L. 18 agosto 2000, n. 267 Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali in: aziende speciali; società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico o locale costituite o partecipate dall’ente titolare del pubblico servizio; società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria.

Ma il governo Berlusconi tenta il colpaccio, inserendo nella legge finanziaria del 2002 (D.L. 28 dicembre 2001 n. 448) una norma, l’art. 35, che abroga il testo originario, stabilendo al contempo che l’erogazione del servizi debba avvenire in regime di concorrenza, conferendo la titolarità del servizio a società di capitale individuate attraverso l’espletamento di gare a evidenza pubblica. L’art. 35, indicando solamente le società di capitali, escludeva tutte le società che gestivano i servizi in virtù di un affidamento diretto, tagliando fuori di fatto tutte le aziende pubbliche o comunque le società derivanti dalla trasformazione delle ex-municipalizzate. Inoltre l’affidamento del servizio doveva avvenire mediante una procedura concorrenziale come la gara, nella quale si valutano le condizioni economiche e quindi si utilizzano i classici meccanismi comparativi del mercato. Una normativa successiva (art. 14 D.L. 30 settembre 2003 n. 269) ha apportato significative modifiche al testo di legge, abrogando in parte l’art. 35 e introducendo tre possibili forme di gestione dei servizi pubblici locali: le società di capitali individuate attraverso gara; le società a capitale misto pubblico-privato nelle quali il socio privato viene individuato attraverso gara; le società per azioni a capitale interamente pubblico.

Anche in Italia le grandi aziende nate dalla privatizzazione del sistema pubblico si stanno affermando. Sono, nella maggior parte dei casi, società a partecipazione pubblica, risultato spesso di fusioni tra aziende con ambiti territoriali contigui e omogenei. Le più grandi, Acea e Iride, sono quotate sulla borsa di Milano nel settore blue chip, che comprende i titoli a più alta capitalizzazione, e controllano per mezzo di pacchetti azionari una miriade di aziende più piccole. Le recenti normative hanno trasformato il sistema pubblico, in cui lo Stato era sostanzialmente l’unico operatore, in un sistema misto con pochi attori nel quale la componente finanziaria è molto accentuata. In un sistema di questo tipo l’acqua cessa di essere una risorsa, per diventare un bene e, come tale, assoggettato alle dinamiche del mercato. Il prezzo dell’acqua viene a incorporare, oltre ai costi, anche i profitti che qualsiasi azienda si prefigge.

L’osservatorio prezzi e tariffe, nella relazione sul servizio idrico integrato del dicembre 2006 afferma che “la dinamica delle tariffe si colloca nell’ultimo biennio sensibilmente al di sopra dell’inflazione media e nell’ultimo anno le variazioni sui dodici mesi precedenti oscillano tra il 4 e il 5% (l’indice medio generale, nello stesso biennio, si è assestato intorno al 2%, n.d.r.). La dinamica, nello stesso periodo, del prezzo al consumo dell’acqua è più accentuata in Italia rispetto ai paesi dell’area dell’euro e dell’Europa a quindici”. Inoltre “dai dati emerge la forte differenziazione tra le diverse città. Tra Firenze, città capoluogo di regione in cui l’acqua è più cara (300 euro), e Milano, il divario di spesa annua ammonta nel 2006 a 189 euro. Forti differenze si rilevano anche tra province della stessa regione”.

Nel momento in cui l’acqua cessa di essere considerata una risorsa fondamentale per la vita, trasformandosi in un bene di consumo, diviene oggetto delle dinamiche finanziarie. La struttura dell’ambito territoriale ottimale pensata in prima istanza per razionalizzare l’erogazione dei servizi idrici, in un sistema di libero mercato si è trasformata in una nicchia impenetrabile alla concorrenza. Non è infatti economicamente efficace che una pluralità di operatori insistano sul medesimo territorio; di conseguenza, per ritagliarsi una fetta di mercato, le aziende si fondono con lo scopo di ottenere il controllo di più ATO possibili, all’interno dei quali operare in veste di sostanziale monopolio. È utopia credere che le aziende siano spinte a ridurre le tariffe senza una reale concorrenza, come è altrettanto utopistico pensare che questo obiettivo venga prima di quello di aumentare i profitti, soprattutto per quelle aziende che sono quotate in borsa. La capacità di un’azienda di investire, e di conseguenza di migliorare il servizio, è subordinata alla condizione di soddisfare i requisiti richiesti dal mercato, in modo da creare capitali da reinvestire sotto forma di miglioramento strutturale. Se in un regime pubblicistico, per sua definizione senza scopo di lucro, il costo di un bene rappresenta il costo sostenuto per la sua produzione, in un regime privatistico esso incorpora una nuova variabile: il profitto.

Forse per questo la riduzione delle tariffe è rimasta la grande chimera della privatizzazione. In un sistema totalmente privatizzato non c’è spazio per la solidarietà, principio al quale la gestione pubblica di un servizio deve sottostare. L’acqua, cioè il diritto alla vita, in un regime oligopolistico di mercato, diviene di fatto un bene sensibile a forme di speculazione. Si tratta in ultima istanza di una più vasta questione etica, che nasce dalla domanda: entro quale limite è possibile subordinare i servizi di quello che era considerato una volta lo Stato sociale, alle dinamiche finanziarie? E quanto è lecito lucrare, trarre guadagno, dalla fornitura di beni indispensabili alla vita? Fortunatamente, le voci contrarie alla totale privatizzazione dei servizi idrici non mancano, anche in seno alle istituzioni. Il decreto Lanzillotta, ancora al vaglio del Parlamento, si prefigge di evitare la totale privatizzazione del settore idrico.

Ecco come ne parla lo stesso ministro degli Affari regionali, Linda Lanzillotta, sulle colonne del Corsera il 20 maggio 2007: “L’intesa si basa su un principio chiaro e incontrovertibile: la distinzione netta tra gestione pubblica e mercato. Se i Comuni vorranno gestire direttamente i servizi pubblici locali lo potranno fare attraverso i propri uffici o con le aziende speciali che altro non sono se non un’articolazione amministrativa dello stesso Comune. Essi dovranno quindi agire secondo le regole stringenti e trasparenti del regime pubblicistico: i bilanci delle aziende speciali saranno sottoposti alle regole del patto di stabilità, le assunzioni si faranno per concorso, gli appalti con regole pubbliche, l’obbligo di operare solo per conto del Comune proprietario ed entro il suo territorio, l’impossibilità di partnership con i privati. Se, invece, si sceglierà di operare secondo una logica imprenditoriale attraverso una società per azioni, allora per scegliere il gestore si dovrà passare attraverso una gara. Starà al Comune decidere, come è costituzionalmente giusto che sia. E non ci sarà differenza tra società pubbliche, private o miste: bisognerà dimostrare con le gare di essere più efficienti e di offrire una migliore qualità.

La soluzione indicata dall’Unione quindi non è un ritorno all’indietro ma una drastica correzione dei fenomeni degenerativi prodotti dalle norme Buttiglione (il famigerato art. 35 della finanziaria 2002, n.d.a.) che, consentendo un indiscriminato ricorso agli affidamenti in house a società pubbliche e miste, ha alimentato la moltiplicazione di tali società con una crescita smisurata del peso della politica e il conseguente aumento delle tariffe (o dei tributi locali) per pagare inefficienze, apparati spropositati, gestioni sottratte sia ai controlli pubblici che alla verifica del mercato”. Di conseguenza, continua il ministro, “chi sceglierà di gestire i servizi attraverso i moderni strumenti industriali avrà una sola strada: il mercato e, quindi, l’obbligo delle gare. Principio al quale non ci sono deroghe. Altro che ritorno al passato. Tutto al contrario: si chiude con l’epoca degli affidamenti diretti e si apre una nuova fase che spingerà anche le spa pubbliche a essere più efficienti, più competitive, più attente ai bisogni dei consumatori, più orientate all’innovazione”. A sentire il ministro, non sembra essere cambiato molto nel dibattito politico italiano negli ultimi venti anni, più attento alla forma che non alla sostanza della democrazia.

Per quanto il decreto Lanzillotta si prefigga di sanare le storture di un sistema che si è rapidamente trasformato da monopolio statale a oligopolio privato, evitando la totale privatizzazione del settore, una cosa è certa: la gestione pubblica delle acque – e in generale dei servizi primari – è un fardello di cui gli stati moderni non sopportano più il peso. Tuttavia solo la gestione pubblica, improntata a principi economicamente sostenibili, può garantire che l’acqua rimanga patrimonio collettivo e, in quanto tale, da salvaguardare da quello sfruttamento indiscriminato a cui spesso la storia economica contemporanea ci ha abituato. In un contesto come quello moderno, caratterizzato da una fitta ragnatela di rapporti che legano la politica alla finanza, il dominio economico può facilmente trasformarsi in influenza politica. E nel caso dell’acqua il rischio è ormai quasi certezza.

Intanto, a livello internazionale, la situazione non sembra prendere una strada diversa. Dal secondo Forum internazionale dell’acqua (L’Aia, 2002) in avanti l’indirizzo dominante è quello di considerare l’acqua principalmente un bene economico (non più quindi un bene sociale, figuriamoci una risorsa!), il cui valore deve essere determinato sulla base del giusto prezzo, fissato dal mercato nell’ambito della libera concorrenza. Al World Water Forum di Città del Messico, che si è tenuto a marzo del 2006, gli organizzatori (il privato World Water Council) hanno parlato di sfida globale da cogliere mediante azioni locali: superare il rapporto tra Stati (e tra aziende e Stati) per creare rapporti tra comunità locali (e tra aziende e comunità locali). Verrebbe da chiedersi come sia possibile riequilibrare in questo modo un sistema che già pende verso gli interessi finanziari delle grandi aziende, quando le comunità locali sono ancor più deboli degli Stati nelle trattative con le grandi multinazionali.

Erika Gramaglia

 

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